Autonomía municipal: los cambios que la reforma constitucional trae para Rosario

El primer significado que según la Real Academia Española tiene la palabra autonomía es la “capacidad de actuar libremente, sin depender de nada o de nadie”. Contar con autonomía municipal no va a poner a Rosario en un lugar de semejante independencia, pero acaso sí le dé mayores facultades para tomar decisiones por sí misma, administrar una proporción mayor de los recursos que genera, pensar sus prestaciones y servicios, e incluso definir la forma en que quiere votar, ser gobernada y representada.

Desde la reforma de la Constitución Nacional de 1994, hace ya 30 años, en Rosario se habla de autonomía municipal como un anhelo, una deuda pendiente y una oportunidad para una ciudad que tiene una situación casi única en el país: es la más grande y la que mayores recursos económicos genera, pero no es la capital de la provincia. 

Eso tan deseado por tanto tiempo está, ahora, cerca de convertirse en realidad: por fin, con el proceso de reforma de la Constitución provincial que se largó con la sanción de la ley respectiva en la Legislatura el 6 de diciembre pasado, habrá autonomía municipal en Santa Fe. 

Entonces, se abren las preguntas: ¿cuáles deben ser los alcances de la autonomía municipal? ¿Cuál será el impacto real de la misma para la gobernanza y el sistema democrático locales? ¿Tendrá efectos concretos y palpables para los ciudadanos?   

Rosario3 consultó sobre el tema a dirigentes y especialistas de distintos sectores políticos, actores que son parte de un debate que, a pesar del tiempo que lleva, parece estar en pañales. En parte, porque las circunstancias actuales no son las de 30 años atrás y la propia dinámica de una realidad vertiginosa obliga a repensarla permanentemente. 

La Carta Orgánica   

 

El artículo de la ley de necesidad de la reforma que aborda el tema es el 107, que en su primera parte habilita a la Convención Constituyente que reescribirá la Constitución provincial a “consagrar la autonomía municipal en el orden político, administrativo, económico, financiero e institucional, determinando los criterios para el dictado de cartas orgánicas, según los alcances que establezca la ley especial”.

Aparecen en este párrafo dos temas clave. Empecemos por las dos palabras finales del mismo: “La Constitución va a fijar el marco de la autonomía y luego la Legislatura tendrá que dictar una ley especial que establecerá cuáles son los alcances de la autonomía municipal y qué nivel de autonomía tendrá cada municipio, de acuerdo a las categorías que establezca esa norma”. La explicación es de Franco Gatti, un joven abogado constitucionalista que coordina el equipo de la UCR que trabaja el tema reforma y que lideró también la comisión redactora que le puso letra a la ley de necesidad, fruto del acuerdo político entre Unidos, el perottismo, parte del Frente Amplio Solidario y dos diputados disidentes del sector de Amalia Granata.

Rosario, claro, va a estar en la primera categoría, es decir que tendrá el grado máximo de autonomía que se defina y eso incluirá la facultad de dictar su Carta Orgánica, algo que el propio Gatti define como “una suerte de Constitución del municipio”.

Aparece acá un primer punto de divergencias, incluso dentro del propio frente oficialista Unidos. ¿Quién escribe esa Carta Orgánica? La ley sostiene: “Los Departamentos Ejecutivos convocarán a los cuerpos legislativos locales a sancionar, mediante ordenanza municipal, la primera Carta Orgánica municipal, una vez producida la reforma”.

La idea es que apenas entre en vigencia la nueva Constitución, es decir una vez que termine la Convención Constituyente, el intendente convoque a los concejales para que ellos mismos cumplan el rol de estatuyentes y redacten esa, según palabras de Gatti, “Constitución local”. 

Sebastián Chale, secretario de Gobierno de la Municipalidad, adhirió a ese postulado, que fue llevado a la discusión en la Legislatura por el senador departamental Ciro Seisas. El funcionario defendió la representatividad y la legitimidad de los ediles para llevar adelante esa tarea, consideró inconveniente llamar a comicios de estatuyentes locales en el marco de un calendario electoral ya saturado y, sobre todo, defendió la celeridad que eso le daría al proceso. “A mí me parece bien que una primera convención estatuyente local pueda ser el propio Concejo Municipal, así no se pierde tiempo en autonomizar”, señaló. 

Parte también de Unidos, la postura del socialismo sobre el asunto es diferente. Así lo señaló la diputada provincial Lionella Catallini, que es abogada y coordina un equipo de su partido que trabaja específicamente sobre el tema autonomía municipal de cara a la Convención Constituyente que viene. La legisladora cree que uno de los criterios para no llamar a elección de estatuyentes es no generar mayores gastos al Estado y entiende que una decisión que es clave para la vida democrática de la ciudad no puede definirse por los costos. Por el contrario, opinó que lo que se busca con todo el proceso reformista es “ampliar representación” y que en ese plan es bueno que así como la ciudadanía va a poder elegir a los convencionales constituyentes haga lo mismo con quienes van a escribir la Carta Orgánica local.

En el mismo sentido que Catallini se pronunciaron el ex concejal justicialista y abogado constitucionalista Roberto Sukerman y el actual edil y ex candidato a intendente de Rosario sin Miedo, Juan Monteverde. Ambos dirigentes manifestaron su voluntad de participar del proceso constituyente y dar en la Convención, que "es soberana", la discusión sobre este punto. La cuestión ya había sido planteada por la concejala Norma López, que presentó un proyecto para que Rosario se anticipe y convoque a elegir 28 estatuyentes, en forma simultánea con los comicios de convencionales que se realizarán el 13 de abril, para que escriban la futura Carta Orgánica del municipio. 

En particular, Sukerman remarcó que el hecho de que el actual Concejo se convierta en el órgano estatuyente impedirá participar a sectores que hoy no están representados en el cuerpo legislativo local, pero además privará a la ciudad del aporte que pueden hacer especialistas y figuras de experiencia como ex funcionarios y ex intendentes que siguen activos políticamente, como Mónica Fein. 

“Tenemos que discutir la Constitución de la ciudad y en vez de hacer un proceso abierto, lo cerramos”, se quejó Monteverde.

Chale planteó que, en todo caso, que el Concejo se constituya en órgano estatuyente es algo previsto solo para darle celeridad a la elaboración de la primera Carta Orgánica, pero que luego se puede pensar en modificaciones a futuro con una convención elegida específicamente para tal fin. 

¿Autonomía total o no tanto?

La ley habla de autonomía municipal “en el orden político, administrativo, económico, financiero e institucional”. Eso, explicó Sukerman, es lo que se llama “autonomía plena”. Pero el hecho mismo de que la norma defina, por ejemplo, el calendario electoral de las ciudades –el texto dice expresamente que los comicios municipales deben coincidir con los provinciales– empieza a encorsetar esa autonomía.

“El análisis que nosotros hicimos es que hay aspectos que son muy positivos de la autonomía en cuanto a la libertad que le da a los municipios para tomar ciertas decisiones sobre el rumbo de la de las gestiones. Pero hay otros que pueden ser problemáticos, como sucede en Córdoba con el tema electoral: los propios municipios fijan las fechas y eso hace que haya elecciones todo el año. Tomamos las experiencias en otras provincias para evitar aspectos negativos y capitalizar los positivos”, argumentó sobre el punto Gatti.

Para Sukerman, la potestad de fijar la fecha de los comicios locales “forma parte de la autonomía política” y que así como el gobernador decidió convocar a la elección de constituyentes en abril para separar el debate sobre la reforma de la Carta Magna provincial del que se dará en el marco de la campaña electoral nacional, un intendente puede querer distanciar el debate político de su ciudad del que se da a nivel provincial.

Chale, que apoya el texto de la ley, opinó que eso queda saldado por el sistema de boleta única, que en Santa Fe separa las categorías. En Córdoba, en cambio, todos los rubros están en una sola boleta y hay un casillero que permite votar por lista completa.

Sukerman también puso el ojo sobre el hecho de que se vaya a sancionar una ley complementaria. El ex concejal teme que lo que la Constitución termine incluyendo sobre autonomía sea escueto, que luego definiciones importantes queden en manos de la Legislatura, y que allí se termine diseñando un esquema acotado o “tutelado” por la provincia, en virtud del “miedo” que desde Santa Fe siempre se le tuvo a la posibilidad de que Rosario se convierta en ciudad autónoma. “Estamos ante un texto –de la ley– muy pijotero; restringe el debate de la autonomía”, afirmó.

Poder a los barrios

En todo caso, será la Convención Constituyente la que pueda darle mayor o menor vuelo a la autonomía municipal, en el marco de un rediseño institucional que es una oportunidad para la Provincia, para las ciudades y para la propia política. 

Por caso, además de la creación de la figura del viceintendente, una de las posibilidades que se analiza en los distintos sectores es ir hacia un sistema de representación que permita que al menos parte de los concejales se elijan por distrito. “Me parece que sería una buena manera de tener un ida y vuelta que acerque la gente a la política. Esto pasa en el Concejo y también en la Legislatura. Nosotros discutimos cosas que la gente ni se entera o no le importa. Y tiene que haber un contacto más real. Hoy tenés la realidad de que está sobrerrepresentado el centro en comparación con los barrios”, planteó Catallini.

Sukerman coincidió, al igual que Chale. Pero, a la vez, el secretario de Gobierno advirtió que un cambio de esa naturaleza puede llevar a situaciones de “punterismo” o “caudillismo barrial”, por lo cual llamó a estudiar con cuidado el tema, que debería ser incluido en la nueva Carta Orgánica municipal.

Monteverde fue bastante más allá. Con la idea de que “hay que suturar de abajo hacia arriba”, dijo que “hay que refundar la democracia ahí donde la democracia nació, que son las ciudades”. Para eso –dijo–, hay que “acercar las decisiones a los lugares donde tienen impacto”.

En ese plan, retomó una propuesta de su campaña a intendente, que es convertir los distritos en alcaldías o minimunicipios con prespuesto y capacidad para decidir sobre todo lo que tenga que ver con las prestaciones de los servicios básicos en los barrios bajo su jurisdicción. “Hay ejemplos concretos de cómo funcionan en el mundo otras formas de organización democrática. Vos tenés ciudades como Bogotá, por ejemplo, que tienen alcaldes por zona y después tiene un alcalde general”, planteó, no como idea cerrada sino para abrirla a discusión: “Lo que queremos es habilitar un proceso constituyente con verdadera participación ciudadana, para que estas propuestas las defina la gente”.

La autonomía, entiende Monteverde y en eso coincide Catallini sobre la reforma constitucional en general, debe ser un instrumento para “devolverle poder a la ciudadanía”.

No estamos solos

Tan amplia es la oportunidad, que así como se apunta a descentralizar decisiones, hay otras para las que se plantea el camino inverso. Es que pensar en una Rosario autónoma sin su marco metropolitano o regional acaso fuera posible hace 30 años, pero no ahora. 

De hecho, así como cuestionó algunos aspectos de la ley de necesidad, Sukerman celebró que inste a “promover la constitución de regiones, áreas metropolitanas y acuerdos interjurisdiccionales, y un régimen de asociación intermunicipal y de creación de órganos intermunicipales para la gestión de intereses comunes”.

Un documento de la Municipalidad sobre el tema autonomía que la gestión Javkin debatió puertas adentro le da centralidad a esta cuestión y señala la necesidad de abordar con mirada regional “todo lo relativo al transporte, la recolección de residuos, medio ambiente”, problemáticas que “no pueden quedar reducidas en su alcance a los límites de un municipio y tampoco éstos deben quedar excluidos de intervenir en ellas”. Ese texto plantea problemas concretos a resolver, como el hecho de que “Rosario no puede disponer de una línea de colectivos que llegue a una localidad vecina como Pérez sin permiso provincial”.

Catallini, por su parte, cree que hay que retomar la impronta que le quiso dar a la cuestión Miguel Lifschitz, con la creación del Ente de Coordinación Metropolitana (Ecom), y manifestó su satisfacción por la eventual inclusión del tema en la nueva Constitución, pues eso disminuye la posibilidad de desatender un plan estratégico regional que hoy cree imprescindible elaborar. “Una prioridad de Rosario debería ser liderar un proceso de integración real con las ciudades vecinas”, sostiene la diputada. Que habla de una “mancomunidad” que la ciudad debe formar con las otras localidades.

En el mismo sentido, Monteverde explicó que “así como la ciudad no va a poder resolver los problemas cotidianos desde la burocracia municipal y por eso hay que descentralizar, tampoco vamos a poder resolver los problemas estratégicos de seguridad, transporte vivienda y salud, sin una mirada grande que incluya a las ciudades vecinas”. En ese sentido, hizo un llamado a “inventar una gobernanza metropolitana que tenga poder real donde los beneficiarios sean los rosarinos, pero también los habitantes de las otras localidades”. 

El referente de Ciudad Futura y Rosario sin Miedo alertó con un ejemplo: el de Buenos Aires. “Cuando vamos a CABA vemos que tardás dos horas para entrar y dos para salir. A eso vamos nosotros si no nos hacemos la pregunta de cómo se gobierna la región. Si alguien allá se hubiera hecho esa pregunta hace 30 años quizás hoy tendrían un modelo de vida mucho más sustentable”.

Temas concretos

 

“La autonomía es un avance hacia el federalismo”. “El empoderamiento de los gobiernos locales garantiza una respuesta más certera y cercana de las demandas ciudadanas”. “Todo aquello que pueda ser resuelto en el nivel estatal más inferior, es decir en el nivel más cercano a la gente, debe serle atribuido y no ser transferido a niveles superiores”. Las tres frases forman parte de los “argumentos y fundamentos” del documento de circulación interna elaborado por la propia Municipalidad en el marco del debate de la autonomía.

¿Cómo se traduce esto en cuestiones concretas de lo que no se pudo hacer por no contar con autonomía y en lo que sí se podrá hacer una vez que la misma quede consagrada? Parece ser lo más díficil.

Desde la gestión Javkin, Chale menciona que “el primer efecto más práctico, más concreto que todo el mundo tiene claro es la posibilidad de tomar créditos sin las autorizaciones de Nación y provincia, que son dos pero parecen 20 mil por lo engorrosas, sobre todo la primera. Eso hoy nos cuesta un montón, aun teniendo un buen score, una buena performance, buenos proyectos y buenos antecedentes”. 

La autonomía permitiría que la Municipalidad también pueda generar tributos. Y si bien eso en principio no está en los planes ni de la actual gestión ni de ninguno de los otros dirigentes consultados, esa facultad –entienden– mejora la postura de la ciudad a la hora de discutir coparticipación. Eso se fortalece con otra cuestión incluida expresamente en la ley de necesidad de la reforma constitucional: “La imposibilidad de transferencia de competencias, servicios y funciones sin la correspondiente transferencia de recursos”.

Pero además, sostuvo el secretario de Gobierno, la Municipalidad podría administrar en su totalidad, desde la emisión de boletas a la gestión de deudas, gravámenes que hoy se coparticipan casi completos, como patentes. 

Sukerman apunta otra cuestión: las expropiaciones. “Mirá el caso de Salta 2141. La ciudad no podía expropiar, lo tenía que hacer la Provincia. Este es un ejemplo, pero en realidad es todo un conjunto normativo de cosas en las que la Municipalidad está atada a regulaciones provinciales”, dice.

Chale suma que establecer constitucionalmente competencias en el área Salud y dejar en claro que los fondos que la Provincia aporta a la ciudad por las prestaciones de alta y mediana complejidad no son obra y gracia de un gobernador sino una obligación, también sería importante, pues daría garantías de sustentabilidad al sistema.

En cambio, rechazó la posibilidad de crear una policía municipal. En eso coincidió con Monteverde, que dijo que analizó la experiencia de México, donde las policías locales fueron “copadas por el narco” y a partir de allí “ponen los intendentes”.

El secretario de Gobierno sí propuso que se institucionalice la participación que el intendente actual tiene en la coordinación de estrategias de seguridad para que eso se garantice más allá de si hay o no sintonía política con el gobernador.  

Esto recién empieza

Hace 30 años que la ciudad debate el tema autonomía. Pero, ante la posibilidad que se abre, llega la hora de las definiciones y eso obliga a repensar planes y estrategias para sacarle al instrumento y las posibilidades que brinda el mayor jugo posible.

“Rosario hace tiempo que ya no es vanguardia, que ya no es ejemplo, que ha perdido la rebeldía. La autonomía es un potencial, poder decidir por uno mismo sin tener que pedirle permiso a otro”, se entusiasma Sukerman, que sostiene que “así como las provincias son preexistentes de la Nación, los municipios son preexistentes a las provincias”.

Monteverde imagina el proceso constituyente como una gran posibilidad de activar la “imaginación política”. “En Argentina estamos más acostumbrados a los procesos destituyentes que constituyentes. Este es un momento para parar la pelota, poner todos los elementos arriba de la mesa y diseñar realmente un futuro distinto. Discutamos todo”, plantea, y hasta propone ponerle un límite temporal para que lo que se defina se vuelva a discutir: “Las constituciones tienen que tener fecha de vencimiento. Rosa Luxemburgo decía que 30 años es el tiempo de una generación y cada generación tiene derecho a hacer su propia Constitución”.

"La reforma de la Constitución provincial tiene que servir efectivamente para garantizar derechos, modificar las instituciones, para recuperar la confianza en la política como concepto realmente transformador de la vida. Y ahí entra la autonomía de Rosario, que ya ha demostrado estar a la altura con grandes proyectos como el sistema de Salud. Rosario adquirió autonomía por esfuerzo propio, ahora hay que otorgarle por ley el certificado de adultez para continuar mejorando en servicios públicos, en participación ciudadana, en movilidad y en buscar mecanismos de co-gestión y de trabajo en común con municipios cercanos", dijo, por su parte, Catallini.

Chale entiende lo que viene para Rosario como un punto de partida de un proceso virtuoso: “La autonomía largamente anhelada no es el fin de un camino, sino el comienzo de una nueva era: el futuro de una ciudad con plena determinación que diseñe y consolide su crecimiento. Es un gran paso hacia un futuro donde los rosarinos seamos artífices de nuestro destino y faro de esperanza para las nuevas generaciones”

Franco Gatti dejó en claro que se dio un gran paso con la ley de necesidad de la reforma, pero que queda mucho por delante. “El asunto para decir en este momento del proceso constituyente es que lo único que hemos superado es la etapa preconstituyente, pero hay todo un recorrido importante por delante que está abierto a debate”.

La historia, al fin de cuentas, está por escribirse.